도시는 서울이, 유산은 국가가… 개발권과 보호권 사이 줄다리기

[이코노믹데일리] 서울시가 문화유산청(현 국가유산청)과 협의하지 않은 채 역사문화환경 보존지역 밖의 개발 규제를 완화한 조례 개정이 유효하다는 대법원 판결이 나오면서 중앙정부와 지방정부 간 권한 충돌이 다시 수면 위로 떠올랐다. 이번 판결은 단순한 조례 해석을 넘어 문화유산 보호와 도시개발 권한을 누가 책임져야 하는지에 대한 오래된 질문을 다시 던졌다.
 

대법원은 6일 서울시 문화재 보호 조례 개정과 관련해 “보존지역 밖에 대한 규제를 두거나 삭제하는 문제는 국가유산청과 협의 대상이 아니다”고 판단했다. 문화유산법이 규정한 협의 의무의 범위는 ‘보존지역 지정’에 한정된다는 뜻이다. 법령 우위 원칙에도 어긋나지 않는다는 판결이다. 중앙정부가 개입할 수 있는 여지가 좁아진 셈이다.
 

이번 사건의 출발점은 2023년 9월 서울시의회가 조례 19조 5항을 삭제한 데 있다. 이는 역사문화환경 보존지역(국가지정유산 경계로부터 100ｍ)의 바깥에서 진행되는 공사가 문화재에 영향을 줄 것으로 판단될 경우 이를 검토하도록 한 조항이었다. 서울시는 이 규정이 상위법보다 과도한 규제를 부과한다며 손을 댔다. 문화재청은 즉시 반발했고 결국 소송이 이어졌다.
 

쟁점은 서울시의 조례 개정 권한이 어디까지 인정되는가에 있다. 문화재 보호는 헌법상 국가 책임이지만 도시계획과 개발권은 지방정부의 핵심 권한이다. 종묘 경관을 둘러싼 논란이 지속하는 가운데 서울시는 “보존지역 밖은 도시계획적 고려가 우선돼야 한다”고 주장했고 문화재청은 “세계유산 경관은 국가가 최종 책임을 져야 한다”고 맞섰다. 이번 판결은 결국 지방정부의 손을 들어준 셈이다.

이 판결은 최근 세운4구역 재정비 촉진계획 변경과도 맞물려 있다. 서울시는 2024년 10월 30일 세운4구역 높이 계획을 종로변 101ｍ, 청계천변 145ｍ로 상향하는 결정을 고시했다. 종묘 경관 훼손 우려가 제기됐지만 서울시는 해당 구역이 보존지역 밖이므로 규제 대상이 아니라고 밝혔다. 대법원의 이번 판단은 서울시의 이러한 논리를 뒷받침한다.
 

국가유산청은 판결을 존중한다면서도 “세계유산인 종묘가 훼손돼 등재 가치가 흔들리는 일은 막겠다”고 했다. 공원을 조성해 종묘를 돋보이게 하겠다는 서울시 설명과 달리 유네스코 기준을 충족해야 하는 책임은 결국 국가유산청에 남기 때문이다.
 

이번 판결은 지방정부의 재량 영역을 넓힌 의미 있는 결정이지만 문화유산 보존 책임을 중앙정부와 지방정부가 어디까지 나눌 것인지에 대한 근본적 논쟁은 계속될 전망이다. 지방정부의 개발 결정권이 강화된 만큼 도시경관에 대한 국가 차원의 조율 기능이 약화될 수 있다는 우려도 남는다.
 

결국 이번 사건은 단순한 종묘 경관 논란이 아니다. 누구의 손에 도시개발의 칼자루와 문화유산 보존의 방패를 쥐어줄 것인가라는 국가적 과제를 다시 던진 판결이다. 대법원이 드러낸 것은 법리의 해석이 아니라 권한의 경계에 대한 문제라는 사실을 이번 판결이 분명히 보여주고 있다.